Waarom ontwikkelingshulp faalt

Een gastcolumn van Dimitri Van den Meerssche

Ik weet niet of iemand er nog aan twijfelt, maar nee: de millenniumdoelstellingen zullen niet worden gehaald. Het gaat in sub-Sahara Afrika in vele opzichten niet beter dan bij de millenniumwisseling. De oorzaak daarvan ligt niet bij het gebrek aan solidariteit in de Westerse wereld, noch aan een gebrek aan ondernemerschap in het Afrikaanse continent. Evenmin moeten we de koloniale catastrofes uit de gracht sleuren of manke academische fenomenen als het ‘neoliberalisme’ blameren voor het falende ontwikkelingsbeleid. De gebrekkige resultaten van het multilaterale en bilaterale ontwikkelingsapparaat moeten in de eerste plaats worden toegeschreven aan de perverse effecten van dat apparaat zélf. Een casestudie van het (Belgische) ontwikkelingsbeleid in Benin legt de vinger op de open wonde.

“Als je niet kunt doen wat je wil doen, wil dan wat je kan doen” 
-- Leonardo Da Vinci

 

Power to the planners

Het politieke anker van ontwikkelingssamenwerking wordt in Benin gebundeld in de Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP), uitgaande van de Beninse overheid. De bedoeling van dergelijke documenten – die sinds de millenniumwisseling in quasi elk ontwikkelingsland de basis van ontwikkelingsbeleid vormen – is het beschrijven en analyseren van alle ontwikkelingsproblemen in het land en het formuleren van beleidsstrategieën om deze problemen aan te pakken. Ontwikkeling wordt schriftelijk gepland. Ook wordt een overzicht gegeven van de verschillende partners die hierbij zullen worden betrokken en van de financiering die noodzakelijk is voor het verwezenlijken van deze doelstellingen. De gehanteerde terminologie leunt zeer nauw aan bij deze van internationale droomdocumenten, zoals de Millennium Development Goals. Het lezen van dergelijk document, roept dan ook een gelijkaardig dromerig optimisme op. Bij elk sociaal, economisch of politiek probleem past wel een geschikt strategisch instrumentarium en een oneindige rits potentiële partners of geldschieters. Jammer genoeg wordt de charmante politieke welwillendheid in dominantie slechts door vaagheid overtroffen.

Dergelijke PRSP’s zijn een huldiging aan de nieuwe principes van ontwikkelingsbeleid, zoals geformuleerd door de Paris Declaration of Aid Effectivenss in 2005, maar werden in essentie al ontwikkeld in de Comprehensive Development Framework (opgesteld door de Wereldbank aan het einde van de vorige eeuw). In Parijs beslisten de verschillende spelers in de ontwikkelingswereld dat het uittekenen van ontwikkelingsbeleid een taak van de overheid van het ontwikkelingsland in kwestie behoorde te zijn (volgens het principe van ownership). De implementatie van dat beleid dient vervolgens eveneens door lokale instituties te worden voorzien, dit volgens het principe van alignment. Als gevolg van deze stelregel rijzen de ministeries, overheidsagentschappen en technische neveninstellingen als paddenstoelen uit de rode Afrikaanse aarde op.

De multilaterale en bilaterale steun van Westerse donorlanden dient zich in het licht van deze principes vooral (of uitsluitend?) te beperken tot het spijzen van de staatskas van het ontwikkelingsland, van waaruit de lokaal ontwikkelde en geïmplementeerde strategieën moeten worden gefinancierd. Dit heet dan budget support, een ander wonderkind dat werd geboren in Parijs.

Het nieuwe ontwikkelingsmantra tracht duidelijk de partners aan de passiefzijde van de miljardenstroom in de stuurcabine van het beleid te krijgen. Daarmee wil men de Westerse steun coördineren, een duurzame toekomst geven en gebruiken om de politieke instituties in ontwikkelingslanden vast te ankeren.

Politiek van ontwikkelingshulp = ontwikkelingshulp voor politiek

Uiteraard leiden de hierboven beschreven principes tot een zeer sterke politisering van het ontwikkelingsbeleid. Elk initiatief dient de lokale politieke rollercoaster te doorstaan. Of het nu een multilateraal miljoenenproject vanuit de Wereldbank of een eenvoudig NGO-initiatief betreft, allen dienen te conformeren aan het grote nationale plan en in implementatie te worden bijgestaan door lokale politieke instellingen. Deze politisering heeft verschillende gevolgen.

Eerst en vooral schept de volgzaamheid aan een gecentraliseerd ontwikkelingsplan altijd een afstand tot de werkelijkheid, die per definitie te gediversifieerd is om in dergelijk plan te kunnen worden gevat en die zich vooral niet laat temmen door vaag geformuleerde beleidsdocumenten of de implementatie daarvan. Meer algemeen worden we geconfronteerd met de traditionele kennis- en waarde problematiek, die kenmerkend is voor elke vorm van planmatig overheidsbeleid. Bovenal vormt dit poolen van fondsen een vruchtbare voedingsbodem voor het meest nefaste ontwikkelingsprobleem in West-Afrika: corruptie. Hieronder zal ik deze problemen aan de hand van voorbeelden concretiseren.

The pretence of knowledge

Waar anders te beginnen in een Afrikaanse ontwikkelingscontext dan in de landbouwsector. Deze sector vormt volgens de Beninse overheid een cruciale factor in het behalen van de economische groei van 7 procent, die nodig is om de demografische explosie een zelfde welvaartspeil te garanderen. Ze is echter het slachtoffer van fundamentele institutionele anomalieën. Die hebben onder andere betrekking op de gebrekkige juridische bescherming van het bezit van landbouwgrond. Zoals Hernando De Soto in zijn werk “the mystery of capital: why capitalism triumphs in the West and fails everywhere else” treffend beschreef, geeft een gebrekkige eigendomsstructuur aanleiding tot suboptimale economische productie.

De onzekerheid die gepaard gaat met het bezit van landbouwgrond in Benin heeft immers verschillende gevolgen: eerst en vooral heerst er een sterke disincentive tot het doorvoeren van investeringen op lange termijn, simpelweg omdat men niet wil investeren in een stuk grond dat ieder moment door een derde geclaimd kan worden. Vervolgens wordt ook de toegang tot de kapitaalmarkt verhinderd, aangezien geen formele documenten kunnen worden aangeboden als onderpand. Daarnaast geeft de institutionele onzekerheid ook aanleiding tot tal van intrafamiliale- of communale conflicten. Ook leidt de informele context tot de bestendiging van perverse sociale gendersituaties, die de toegang van vrouwen tot de eigendom van landbouwgrond beperken. Ten slotte opent deze manke juridische bescherming de deur voor het fenomeen land grabbing: het verkopen van grote stukken grond door de staat aan (veelal Westerse) multinationals die reeds bewoond zijn en tot landbouwgrond dienen door en voor kleine boeren, maar waarvan de formele eigendomsrechten aan de staat toebehoren.

Deze problematiek werd duidelijk erkend in de Beninse PRSP. Dit opent de deur voor alle ontwikkelingsprogramma’s in deze sector. Vervolgens trad het gecentraliseerde strategische instrumentarium in werking: een nieuwe wet met betrekking tot eigendom tot landbouwgrond werd gestemd, internationale partners en geldschieters werden gevonden in de V.S. en Duitsland en er werd een grootschalig initiatief op poten gezet, waarbij voor 300 gemeenten geometrische plannen werden opgetekend en eigendomscertificaten werden uitgedeeld aan degenen die op dat moment informeel bezit hadden op de landbouwgrond. Lokale burgemeesters werden in het proces betrokken en dienden ook op de verdere navolging en conflictbemiddeling toe te zien. De agrarische samenleving werd van de hel der onzekerheid behoedt en een boom in economische productiviteit zou dan ook snel volgen.

Quod non. De moderne (Westers geïnspireerde) juridische normen bleken weinig populair in de agrarische regio’s, ver weg van de grote overheidsgebouwen aan de Beninse kust. In het absolute merendeel van de agrarische streken wordt het dagelijks leven immers gereguleerd vanuit het fundamenteel verschillend waardestelsel van het gewoonterecht. Dit lokale recht voorziet in mogelijke transacties en bezitsvormen met betrekking tot landbouwgrond, die door de mazen van het moderne wettelijke net glippen. Bovendien geschieden deze transacties ongeschreven en wordt op geen enkele manier gebruik gemaakt van de toegekende certificaten, die immers niet strookten met eeuwenoude sociale gebruiken. Waren ze zelfs opgesteld in het toepasselijke dialect? Als klap op de vuurpijl werd ook duidelijk dat het gezag van de burgemeester sociaal niet erkend werd. De toepasselijke autoriteit op dit gebied is de chef de terre. De moderne machtsstructuur, die burgemeesters naar voren schuift als waterdragers van het gedecentraliseerde gedrag, wordt niet erkend in de rurale maatschappijen die aan het grote oog van Mordor ontsnappen. Het mag ons dan ook niet verbazen dat de opgestelde geometrische plannen en bijhorende eigendomscertificaten binnen afzienbare tijd van hun gezag en accuraatheid waren ontdaan. Talrijke informele en ongeschreven transacties hadden immers tot gevolg dat de toegekende eigendomscertificaten alle relevantie hadden verloren.

Miljoenen euro’s zijn verkwist, honderden mensen (geometrische experten, juristen, vertalers, ambtenaren, consultants, politici, diplomaten, vrijwilligers etc.) hebben hun kostbare tijd verspild en de maatschappelijke verwarring en onzekerheid is enkel toegenomen. Het waanzinnige optimisme en de daaruit resulterende nieuwe, even gecentraliseerde, even dure vervolgprojecten bezorgen iedereen die nog niet in dit moeras van social engineering is verdwaald, een gevoel van existentiële wanhoop. Het is Hayek’s pretence of knowledge in zijn meest pure en destructieve vorm.

Maar het is vooral – en deze vaststelling kan de wanhoop slechts versterken – het enige mogelijke gevolg van de huidige structuur van ontwikkelingssamenwerking. De vage beleidsdocumenten waarop de financiering is geënt vormen de voedingsbodem voor een steriele politisering, die de voeling met de werkelijkheid volledig verloren lijkt te zijn. Ownership in de Beninse context lijkt niet verder te reiken dan de blinde volgzaamheid aan abstracte droombeelden, die goed verkopen aan de Westerse onderhandelingstafel, maar die niets van doen hebben met de maatschappelijke werkelijkheid. Hoeveel mislukkingen zich ook mogen voordoen, geld moet blijven vloeien omdat de doelstelling officieel is vastgesteld: eigendomsrechten moeten er komen. We stick to the plan! Dit is een dolle, holle logica. In plaats van doelstellingen te formuleren die we graag verwezenlijkt zouden zien, dienen we ons de vraag te stellen wat we met de beschikbare hulp kunnen bereiken. In plaats van vanuit een doelstelling de werkelijkheid te benaderen, dienen we de werkelijkheid te analyseren om haalbare doelstellingen te formuleren. Er is een groot verschil tussen een probleemstelling en een doelstelling. Tussen beide polen huist het creatieve denkproces dat verantwoordelijk is voor alle vooruitgang. Dat is kinderlijke wijsheid, maar het lijkt de knappe koppen van de planners te ontgaan.

Appels en peren vergelijken

Het voorbeeld van de geflopte eigendomscertificaten is tekenend voor het structurele kennisprobleem bij gecentraliseerde beslissingen. Het legt de onvermijdelijke afstand bloot tussen politieke plannen en maatschappelijke werkelijkheid. Naast dit kennisprobleem, dient echter ook aandacht te worden besteed aan het waardeprobleem dat inherent is aan dergelijke beslissingsmechanismen. In tegenstelling tot de werking van het gedecentraliseerde prijsmechanisme – resulterend in de monetaire waarde van een product of dienst, die het geaggregeerde marginale nut van dat product voor de samenleving weerspiegelt – leidt de (volstrekt arbitraire) toekenning van overheidsmiddelen aan de honderden verschillende beleidsdomeinen tot een chronische miscalculatie van preferenties, noden en absorptiecapaciteit. In een context van extreme schaarste is deze misallocatie hemeltergend.

Eén van de beleidsdomeinen in Benin is het verbeteren van het management van publieke financiën. In een delegatie met Nederland, Denemarken en de EU, investeerde de Belgische overheid een substantieel bedrag (ik zal het hier niet noemen, maar ik kan wel verklappen dat het zeven cijfers zijn) om de problematiek van het financiële mismanagement te tackelen. Een evaluatie na vier jaar (!) wees echter uit dat het voorziene geld nog niet was uitgegeven. De EU verzoekt België dan ook zijn hulp stop te zetten.

Er is simpelweg geld te veel, claimt de EU-vertegenwoordiger tijdens de meeting. Dit is uiteraard onzin. Als je door de overstroomde straten wandelt, de levensomstandigheden in de buitenwijken van Cotonou aanschouwt, of de cijfers van armoede en kindersterfte onder de loep neemt, is het duidelijk dat Benin het probleem van schaarste allerminst ontgroeid is. Het probleem is simpelweg dat de grootschalige en arbitraire overheidsdocumenten die over de toewijzing van miljarden euro’s beslissen, de gedecentraliseerde prioriteiten van de bevolking nooit kunnen incalculeren. Er was geen lokale maatschappelijke vraag naar een hervorming van het financiële management, noch zijn er organisaties of initiatieven die in die sector werken en dat budget kunnen absorberen en kanaliseren. De enige bron voor deze ingreep is een vermelding in de PRSP van de “wenselijkheid van een verbeteren van de publieke financiën”, zonder inzicht in het kwalitatieve of kwantitatieve nut van deze verbetering voor de bevolking. Voor alle duidelijkheid, dat inzicht zou ook nooit kunnen bestaan op gecentraliseerd niveau.

En zo is het in elke sector. Graven we een waterput of bouwen we een school? Investeren we in een ziekenhuis of starten we een sensibiliseringscampagne voor gendergelijkheid? Ondersteunen we de rijstproductie of toch liever maniok? Ontwikkelingshulp op gecentraliseerd niveau kan de waardeschalen van deze alternatieven nooit correct analyseren. Dat leidt tot een structurele allocatie van middelen naar sectoren die relatief minder maatschappelijke waarde hebben dan anderen. Het probleem van ontwikkelingshulp is dus niet in de eerst plaats een probleem van schaarste: het is een probleem van misallocatie van schaarse goederen, gevoed door een doorgedreven centralisatie die blind is voor gedecentraliseerde (d.i. menselijke) behoeften.

De bodemloze put

Hierboven merkten we dat de implementatie van de PRSP’s leidt tot een bestendiging van structurele kennis- en waardeproblemen. Het vatten van die problemen vereist enige reflectie aan de hand van concrete voorbeelden. Veel duidelijker en evidenter is echter de vaststelling dat de Parijse principes de meest vruchtbare voedingsbodem voor corruptie vormen. Laat ons deze principes nog even kort overlopen: het beleid moet worden uitgewerkt op centraal niveau door de overheid in kwestie, moet geïmplementeerd worden door lokale instellingen en moet liefst van al gefinancierd worden aan de hand van bilaterale of multilaterale miljoenenstromen richting het nationale staatsapparaat. Is het mogelijk een systeem te bedenken dat op een meer systematische manier grootschalige corruptie bestendigt?

Uiteraard werd in Parijs ook een plaats toegekend aan het principe van accountabilty en good governance (zoals ook de Cotonou-agreement tussen het Europese ontwikkelingsfonds en de Afrikaanse landen en de ontwikkelingslanden in de Caraïben en de Stille oceaan onderstreept). Maar die principes kunnen slechts worden gehonoreerd door ofwel een beroep te doen op een onafhankelijke justitie in de betrokken landen – in vele gevallen, waaronder Benin, een absolute fictie – of door de hulp stop te zetten in het geval van corruptie, waarmee onmiddellijk het failliet van het institutioneel ontwikkelingsapparaat is bewezen.

Ook in Benin vormen corruptie en structurele straffeloosheid een fundamenteel probleem. Op de Transparancy Index van 2011 scoorde Benin 3/10, waarbij 0/10 de maatstaf is voor absolute corruptie op elk niveau. Madame Gbedo, Minister van Justitie, stelde in december 2011 het volgende: “Ik sta aan het hoofd van een ministerie waar ik me voor schaam. De Justitie in Benin is totaal corrupt en ik ben niet bang het te zeggen. De tribunalen van mijn land zijn gevuld met corrupte magistraten”. Een recente enquête wees uit dat 58 procent van de Beninse bevolking corruptie beschouwt als een fundamenteel probleem. Het mag ons dan ook niet verwonderen dat alle Westerse landen die initieel in budget support hebben voorzien (o.a. Duitsland, Nederland en Denemarken), dit ondertussen hebben stopgezet, allen om dezelfde reden.

Corruptie, in de zin van zelfverrijking met eventuele negatieve externaliteiten voor de samenleving, is conceptueel in vele opzichten niet verschillend van opportunistisch winstbejag in andere sectoren, alwaar dat orthodox-Smitheaans als noodzakelijke voorwaarde voor economische groei wordt aanzien. Theoretisch gezien worden checks and balances op de markt echter voorzien door competitie en consumentenpreferentie. Omdat overheidsoptreden zich per definitie situeert binnen een monopolistische context, dienen hier andere maatregelen te worden voorzien. Wanneer de scheiding der machten afwezig is en de rechterlijke macht tot op het bot gecorrumpeerd, wordt toevlucht gezocht bij de controlerende eigenschappen van de democratie. Democratie als touwladder tussen het volk en de macht. Maar democratie is meer dan het volgen van een verkiezingsuitslag. Zonder werkende civil society mist de touwladder zijn treden en dienen de “democratische” mechanismen slechts tot een bestendiging van het nepotisme. En het is die civil society die hier (in Benin, maar ook in tal van andere ontwikkelingslanden) absoluut ontbreekt. Dezelfde bedenkingen die we hierboven maakten met betrekking tot eigendomsrechten, kunnen we ook tot democratie doortrekken: het is een Westerse politieke institutie die zijn doel voorbijschiet omdat hij niet gedragen wordt door de noodzakelijke maatschappelijke onderbouw, die niet top-down gekopieerd kan worden.

De reden waarom overheden deze schandalige toestand van ongecontroleerde diefstal vol kunnen houden, hangt nauw samen met de toekenning van ontwikkelingshulp. Het motto “no taxation without representation” kan ook worden omgekeerd: “no representation without taxation”. Zolang de overheid op geen enkele manier financieel afhankelijk is van zijn eigen bevolking, kunnen maatschappelijke drukkingsgroepen nooit een invloedrijke positie verwerven en blijft civil society een hol begrip. Het is de miljoenentransfer van het individuele niveau naar het collectieve niveau (onder de vorm van belastingen), die de werkelijke garantie vormt voor de machtsverdeling binnen een democratie. Deze financiële afhankelijkheid is geen voldoende voorwaarde, maar ze is wel noodzakelijk, en ze zal zich nooit ontwikkelen zolang overheden eindeloos kunnen graaien in de bodemloze put van ontwikkelingshulp. In die context klinken de woorden van Dambisa Moyo heel aanlokkelijk: “Wat als alle Afrikaanse landen, één voor één, een telefoontje ontvingen met de boodschap dat binnen vijf jaar de miljardenstroom van ontwikkelingshulp in hun richting een permanent einde zou nemen?”

De val van Parijs

Wat het antwoord op deze vraag ook is, één ding is zeker: we zitten niet op het goede spoor. Overdreven politisering, centralisering en het gebruik van manke instituties zijn rechtstreekse gevolgen van de nieuwe ontwikklingshulpdoctrine. Miljarden euro’s worden gepompt in projecten die – door hun afstand tot de werkelijkheid en hun centralistisch karakter – getekend zijn door maatschappelijke perversies en structurele misallocaties van schaarse en noodzakelijke middelen. Terwijl het fiasco van de eigendomsrechten het onvermijdelijke gebrek aan gedecentraliseerde kennis bij overheden blootlegt (en de onwil van elke maatschappij om te conformeren aan maatschappelijk ongegronde hervormingen), toonde de overspending in de sector van publieke financiën duidelijk aan dat ook een permanente miscalculatie van de maatschappelijke waarde van ontwikkelingsprojecten in die context onvermijdelijk is. Als klap op de vuurpijl, leidt het beleid tot een bestendiging van de grootste beleidsmatige handicap op het Afrikaanse continent: corruptie.

Een nieuwe benadering dringt zich op. Het ontwikkelingsbeleid dient gedepolitiseerd en gedecentraliseerd te worden. Planners dienen door zoekers te worden vervangen, volgens de terminologie van William Easterly. Er moet dringend afstand worden genomen van de overoptimistische en onwerkelijke droomscenario’s die geboren worden in de schoot van een onwetend en onverschillig staatsorgaan. De fout van het plan is het bestaan van het plan zelf. We hebben nood aan zoekers: zoekers naar de behoeften van elk afzonderlijk individu; zoekers naar de ondertoon van de samenleving; zoekers die de mondiale blauwdruk van de grote plannen vervangen door een aanpak die dezelfde diversiteit behelst als deze tussen verschillende landen, metropolen, steden, dorpen, families en individuen; zoekers die verantwoordelijk zijn voor hun slagen of falen.

Elk beleidsmatig initiatief dat met Westerse middelen wordt bekostigd, dient uit de handen te worden gehaald van overheidsinstellingen die de democratische checks and balances missen. Dit volgens een systeem van absolute nultolerantie jegens corruptie of financieel mismanagement. Aan ownership dienen we geen aandacht te besteden zolang dit het ownership is van blinde instituties in plaats van mensen.

Voor de verwezenlijking van dit alles dient een grotere rol te worden toebedeeld aan het werk van antropologen en afrikanologen, die inzicht kunnen bieden in de mogelijkheid om bottom-up tot oplossingen voor het ontwikkelingsvraagstuk te komen. Intensief veldwerk is nodig en de eerste voorwaarde voor beleidsveranderingen of juridische hervormingen dient de conformiteit met gedecentraliseerde gebruiken en standaarden te zijn. Slechts van daaruit kan worden verder gebouwd, samen met de bevolking die deze waarden uitdraagt. Kortom: ontneem politici het monopolie op het ontwikkelingsvraagstuk. Menselijk lijden vraagt om oplossingen op maat van elke afzonderlijke mens; volgens zijn gebruiken en geschiedenis, in zijn taal en in overeenstemming met zijn waardenschaal. Te veel geld is verdwenen in het zwarte gat van onwetendheid, inefficiëntie en structurele corruptie.

Dimitri Van den Meerssche

Geciteerd:

Dambisa Moyo, Why Aid is not Working and how there is a another way for Africa, Penguin Books, London, 2009, 188.

William Easterly, The White Man’s Burden. Why the West’s efforts to aid the rest have done so much ill and so little good, Penguin Press, New York, 2006, 432.

Hernando De Soto, the mystery of capital: why capitalism triumphs in the West and fails everywhere else, Basic Books, New York, 2000, 275.